1、國土空間規(guī)劃的技術維度遠低于過去的城鄉(xiāng)規(guī)劃

“國空”的制度體系實際是國土思維的延續(xù)，在2017年發(fā)布的《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》（國土資發(fā)〔2017〕33號）第7條中就已經(jīng)寫到“確定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，科學合理編制空間規(guī)劃”，與今天實行的“國空”內(nèi)容高度一致。原城鄉(xiāng)規(guī)劃的優(yōu)秀內(nèi)核、理論體系并沒有集成吸收。

圖1：“國土空間”的數(shù)量思維——降維、算賬式規(guī)劃的邏輯

圖2：高維度“空間”概念——聯(lián)縱全球的巨大“場域”“路帶”

國土思維基本是一種靜態(tài)、算賬式思維，對城市及其發(fā)展規(guī)律不熟悉，對高級階段的城市發(fā)展規(guī)律更不熟悉。我國城市化進入后半程，城市群化、國家空間系統(tǒng)高級化將是逐次到來的階段，未來還要對接一帶一路格局，整個空間系統(tǒng)正處于全面變化的過程中，用一套從上到下的、象圍墻一樣的“開發(fā)邊界”把城市體系管死，看似為了保護耕地，實際阻礙了空間系統(tǒng)的高級化發(fā)展，得不償失——畢竟，國民經(jīng)濟的龍頭仍然是城市，農(nóng)田只是解決生存安全的，發(fā)展還得靠城市。

2、農(nóng)田至上主義、算術思維，非解決不可

城鄉(xiāng)規(guī)劃界從來沒有反對過18億畝耕地，也從來沒有反對過保護基本農(nóng)田，但是反對基本農(nóng)田“圍城”。中國的城市一直處于城市化進程中，用基本農(nóng)田圍城，會阻礙城市化發(fā)展，這是和公共利益過不去。糧食安全固然重要，但是發(fā)展更重要。國土人常擔心一旦發(fā)生戰(zhàn)爭，糧食能否保障，還有為了糧食能夠快速運達，所以各地要均勻布局農(nóng)田等等，有好多不成熟的想法。豈不知戰(zhàn)爭概率多少年一次？而發(fā)展卻是天天的事；即便發(fā)生戰(zhàn)爭，也是短期解決，秧苗還青著呢；即便考慮運輸，也是做糧庫比大面積農(nóng)田占城市土地更合算。

城市是一個發(fā)展要素高度聚集的發(fā)展極，鐵路、公路、港口、人才、技術、公共服務設施等等，新的發(fā)展要素向城市集聚是正確的，城市攤大餅總體上是對的。農(nóng)田跟城市搶區(qū)位是沒有道理的。農(nóng)田或許也需要建設成本，但一定比城市低得多。農(nóng)田需要的不是機場、港口，不應跟城市搶發(fā)展區(qū)位。

國土背景的人員對城市發(fā)展規(guī)律不了解，簡單化處理，已經(jīng)影響到下一步的高質(zhì)量發(fā)展。未來，全國普遍進入城市化后半程，城市群時代即將全面來臨，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、大量農(nóng)村空心化、部分城市精明收縮等等，是已經(jīng)看到的規(guī)律，用一條僵化的“開發(fā)邊界”固化全國的城市發(fā)展，與歷史大勢不符；在大的空間格局尚未論證清楚之時，全國推開村莊規(guī)劃編制，并要求一年完成，這就屬于典型的國土思維、算術思維。

本來，農(nóng)村空心化，就應該引導土地資源向城市集聚，但是為了滿足民生需求（農(nóng)民分戶蓋房子），就必須保證農(nóng)村宅基地，于是城市建設用地就必然不夠。國家既然不肯縮減農(nóng)村宅基地，那么就應該為城市用地尋找出路——農(nóng)田能否在國家尺度上解決？我們能調(diào)水解決北京缺水問題，為什么不能調(diào)水在中西部城市稀疏區(qū)開發(fā)出幾片巨大的農(nóng)田？以色列的農(nóng)業(yè)條件比我們差多少？我們不能提升嗎？我們完全可以用現(xiàn)代技術手段解決農(nóng)業(yè)問題，這將為中東部城市的新一輪發(fā)展松綁。我們要實現(xiàn)百年復興，不憑城市，憑農(nóng)田么？

3、生態(tài)紅線是否絕對不可動？不可進？

在三亞，發(fā)生了由于保護紅樹林而不允許拓寬跨河橋梁的事情。在東寨港，拆除了一條本不該拆除的觀光棧道，據(jù)說耗費1個億。絕對的、死板的生態(tài)紅線保護，在實際中已經(jīng)產(chǎn)生了許多消極影響。

生態(tài)系統(tǒng)是一個活的系統(tǒng)，有自我修復能力，局部的邊界微調(diào)、面積變化、位置調(diào)整，對生態(tài)系統(tǒng)并不會產(chǎn)生破壞性影響。而且人類本來就是生態(tài)系統(tǒng)的一部分，只要收斂自己的現(xiàn)代工業(yè)能力、管束好自己的捕殺、破壞行為，人類是可以和生態(tài)系統(tǒng)和諧相處的。有些生態(tài)系統(tǒng)離開了人類反而遭到破壞，例如英國的大藍蝶保護區(qū)，由于拒絕人類進入，大藍蝶沒有了食物而滅絕，它的食物是一種螞蟻，而這種螞蟻是靠人類帶進去的。

海南長臂猿，建國以來曾一度是和人類共存于全島的，只不過是人類過分的捕殺才導致其瀕臨滅絕。貴州黔靈山的猴子已經(jīng)和游人打成一片。未來海南長臂猿與人類的關系也應該是友好共存關系。

親耳聽到一位生態(tài)學家對我說，之所以不讓人進生態(tài)紅線，是因為人呼出的CO2會影響植物。我很疑惑，難道長臂猿呼出的是O2？這種一旦強調(diào)生態(tài)，許多生態(tài)學人就失去正常理智的現(xiàn)象，已經(jīng)在影響正常的發(fā)展了。

5、民生是否等于村莊規(guī)劃、是否等于保障宅基地？

某省《村莊規(guī)劃管理條例》規(guī)定了農(nóng)村居民戶均多少平方米的宅基地權(quán)利，這是一種低水平簡單化的做法，缺乏系統(tǒng)思維。

正確的做法是首先考慮全省發(fā)展的總體戰(zhàn)略，確定城市化發(fā)展趨勢、產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)成、各類用地需求、空間格局、交通體系等，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，對農(nóng)村發(fā)展提出規(guī)劃條件，然后再開展村莊規(guī)劃。

農(nóng)村宅基地是一種效率極低的建設用地，越來越多的村莊逐漸空心化，但在未來的規(guī)劃中，村莊建設用地仍然增長較多。大量的建設用地低效率地沉睡在農(nóng)村，提高了城市經(jīng)濟的發(fā)展成本、提高了農(nóng)民進城的成本、阻礙了社會的進步。資源的低效率利用，是最大的不生態(tài)。

科學的做法是：減少農(nóng)村宅基地標準，將節(jié)約出的建設用地指標賦予農(nóng)民股權(quán)，農(nóng)業(yè)用地也可以換算成股權(quán)，農(nóng)民可以帶股權(quán)進城、進園區(qū)。城市獲得建設用地后則可以更好地發(fā)展，更好地吸納進城農(nóng)民。農(nóng)民進城不但可以從事2、3產(chǎn)業(yè)、獲得非農(nóng)就業(yè)收入，還能獲得農(nóng)村用地的股權(quán)收入，還能在城市中獲得良好的文教體衛(wèi)公共服務，使得下一代人口的發(fā)展進入更好的良性循環(huán)，社會整體進入良性發(fā)展通道。不愿意進城的農(nóng)民，仍然暫時保障其一定的宅基地面積，但由于鄉(xiāng)村人口越來越減少，公共配套服務設施的數(shù)量也將相應減少，總體上應引導大部分農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移。

對于傳統(tǒng)鄉(xiāng)愁保留的問題，不少傳統(tǒng)特色村落等，可以統(tǒng)一收歸集體所有，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，另行給予農(nóng)民新的宅基地指標，并且引導該指標向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，原則上應當在這一代農(nóng)民實現(xiàn)鄉(xiāng)村建設用地增長趨勢逆轉(zhuǎn)，不再增加農(nóng)村建設用地。

所以村莊規(guī)劃的編制，不是一上來就全面鋪開，直接做村莊規(guī)劃，直接分宅基地，以行政命令要求一年作完。這是運動式規(guī)劃，是不科學的，會造成巨大的資金浪費。正確的做法是按上述思路，先編制《全省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃》同時配套相應的制度創(chuàng)新、法律創(chuàng)新等，再編制各市縣國土空間規(guī)劃，最后再編制村莊規(guī)劃。

6、低水平的鄉(xiāng)村振興

以鄉(xiāng)村、自然村為基本單元的鄉(xiāng)村振興，類似于80年代的“村村點火，戶戶冒煙”，已經(jīng)證明是失敗的、錯誤的做法，它是生態(tài)環(huán)境破壞、低水平粗放式發(fā)展的根本原因。

三塊地改革、土地綜合整治是目前鄉(xiāng)村振興的大致思路。

三塊地改革的入市地塊，零零散散地分布在廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，但并不是每一塊地都能發(fā)揮效益。即便是用于旅游業(yè)，旅游產(chǎn)業(yè)的選址邏輯也不同于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的選址邏輯，所以農(nóng)村用地直接用于搞旅游，只能是低水平的，而且很可能沒有市場，要么就變相成為低檔的房地產(chǎn)。這就是一邊各種旅游產(chǎn)業(yè)急需用地，而另一邊大量農(nóng)村用地荒置的原因。只有將零散的地塊資源集中起來，用在城市建設、景區(qū)建設、基礎設施建設等最需要的地方、放在最合理地區(qū)位，才能最大限度地發(fā)揮資源價值。所以，不能簡單地、一刀切地直接推進村莊規(guī)劃，要先有上位謀劃。土地資源的有效使用，可以學習四川早已實施的“地票”制度。

7、反省算術治國方式（基本農(nóng)田、生態(tài)紅線），提高治理能力

算術治國方式，是指目前對基本農(nóng)田的管理方式，凡動基本農(nóng)田，必須國務院同意，要用長牙齒的硬措施等等。意圖是好的，但方法太低級，眼中只見基本農(nóng)田，不見大國萬象。地方想拉直一條路，本可以節(jié)省土地的，因碰到基本農(nóng)田，也只好作罷。

基本農(nóng)田的分布是插花狀散布于田野中，凡是發(fā)展建設，幾乎必碰基本農(nóng)田，這么大的國家，事事都報國務院，怎么可能？事實上，三調(diào)已用事實作出了回答，有的地方約20%的劃定不實，都是假“基本農(nóng)田”。今后再不提升治理能力，不僅仍然會被事實教育，而且會造成更多的“矛盾”，都是人民內(nèi)部矛盾！太影響發(fā)展！

還有用算術的理念去追求生態(tài)紅線的完整性，降低所謂的“破碎率”，也是同類問題。

對基本農(nóng)田，科學的做法是分級管理，上級管量不管位置，而且要統(tǒng)籌科技進步、社會變遷（城市化）對農(nóng)田帶來的整體影響，謀劃基本農(nóng)田大的國家布局和發(fā)展計劃；下級完成保質(zhì)保量的任務，位置由地方政府選，允許靈活選擇位置，與其他建設協(xié)調(diào)。

對生態(tài)紅線，應實事求是，約束人類行為，不必非要把所有的人類聚居點搬出去，也不必限制所有的人類活動。生態(tài)紅線的劃定，一輪一輪改，就是沒有“兼容性”概念，過于精細化的算賬思維，難了自己，難了大家。

算術治國，看似嚴厲、精確，實際是賬面治國，簡單治國，復雜的國民經(jīng)濟不斷在變化，上級管得越精細，也就意味著束縛越死，離發(fā)展的需求越遠。正確的做法是掌握社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，弄清“人民日益增長的對美好生活的需要”是什么，用什么樣開放的思維，創(chuàng)新性地解決這些發(fā)展的問題，才是高水平的治理方式。

8、吸收城鄉(xiāng)規(guī)劃的優(yōu)秀內(nèi)核，推進國土空間規(guī)劃

過去的國土規(guī)劃（簡稱國土），基本是一種算賬式規(guī)劃；過去的城鄉(xiāng)規(guī)劃（簡稱規(guī)劃），則是一種發(fā)展式規(guī)劃，是一種復雜度最高的空間規(guī)劃。

國土與規(guī)劃合并后，規(guī)劃實際被大大削弱，規(guī)劃行業(yè)許多優(yōu)秀的能力和積累被漠視，整個行業(yè)至今仍處于一個過渡、震蕩、探索期。規(guī)劃的很容易理解國土在想什么，而國土的很難理解規(guī)劃。

從上述農(nóng)村、城市、生態(tài)紅線、管理僵化（精細化實際是僵化）等種種問題可以看出，發(fā)展要素頭緒多，是個復雜巨大系統(tǒng)，需要高水平的統(tǒng)籌，最接近具備這種能力的專業(yè)，是城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)，這個專業(yè)之所以強，不在于其知識面多廣，而在于其具備統(tǒng)籌謀劃多種發(fā)展要素的意識和能力，從過去的業(yè)績看，它已經(jīng)能夠統(tǒng)籌戰(zhàn)略、發(fā)改、城鄉(xiāng)、國土、經(jīng)濟、社會、交通、生態(tài)、園林、旅游、歷史、文化、美學、新技術等等，并有全球視野，幾十年的發(fā)展已經(jīng)培養(yǎng)了相當雄厚的力量，在全球也是強勢學科。

規(guī)劃，謀劃的是發(fā)展變化，求的是變局，不是死局。所謂死局，就是現(xiàn)在是什么、未來看到的還是什么。我國未來發(fā)展面對巨大的變局，許多戰(zhàn)略抓手將陸續(xù)形成，需要有能夠謀篇布局的大智慧、大規(guī)劃手筆才能應對，簡單的算賬式規(guī)劃達不到目的。所以要向城鄉(xiāng)規(guī)劃學習，高水平地推進國土空間規(guī)劃。

（海川圖作者系中國國土經(jīng)濟學會專家）